Última actualización el 7 de enero de 2019
Roberto Baltazar Márquez
La tenencia de la tierra en México es un tema que se ha estudiado a profundidad desde aspectos vinculados al desarrollo económico y a la justicia social, principalmente. Su base jurídica y económica es el núcleo agrario, entendido como aquel conglomerado de campesinos que mantienen en explotación productiva la tierra que les fue dotada o reconocida y en donde, comúnmente, se constituyen como poblado. En México, el reparto de la tierra se hizo a grupos de campesinos y no a individuos en lo particular, lo que le brinda una honda base social y la tenencia de la tierra adquiere un carácter altamente progresivo, mientras que los pueblos fueron reconocidos a partir de las tierras que poseyeran las comunidades agrarias y los ejidos por las tierras que les dotadas. De manera paralela, se respetó el reparto interno que los mismos campesinos hicieron, puesto que la iniciativa del Estado fue apoyada por una organización interna que hizo muy sólida la propiedad social.
Más allá de haber emanado de un movimiento social revolucionario, el reparto de la tierra, es decir, la reforma agraria, tuvo un destinario principal: el varón. Y no podía ser de otra manera, ya que en los años intensos de ese reparto (1920-1970), no existía una visión de género ni en las acciones de gobierno ni en la realidad social diaria de los pueblos. El reparto agrario[1] se hizo en función al varón como sujeto proveedor de la familia; la mujer sólo podía ser beneficiaria si era soltera o viuda, y en este caso, sólo cuando tuviera hijos a su cargo. La legislación agraria de la época es fiel a la concepción de familia que prevalecía[2]. En consecuencia, cualquier acción que se emprendiera desde el lado de la producción, reivindicaciones sociales y tenencia de la tierra, se encaminaba directamente a los varones; las parcelas se entregaron, por tanto y de manera muy mayoritaria, directamente a ellos.
Las relaciones de poder que rigen la vida entre hombres y mujeres en el sector rural[3] mexicano pueden caracterizarse como “… sistemas relacionales y distintivos en las diversas sociedades, que mantienen la esencia de su naturaleza jerárquica, discriminatoria y que consagra las desigualdades de género en todos los sistemas sociales, sobre la falsa idea de su origen biológico” (García Prince, 2013).
Las brechas de género que se derivan de esas relaciones de poder parten de un prejuicio enraizado y artificial: la mayor fuerza física como condición para llevar a cabo las labores de cultivo. El reparto agrario, no hizo otra cosa que reproducir ese esquema de falsas bases biológicas y distorsionadas expresiones culturales. A pesar de ello, ni el proceso de la tenencia de la tierra, ni ningún otro proceso social, son asuntos de hombres contra mujeres, es por eso que “…las categorías teóricas son históricas, por lo tanto, están referidas a procesos sociales específicos” (De Barbieri), que corresponden a un tiempo histórico, específico también, que se sujeta a las normas, mecanismos de poder y cultura que imperan en él.
En los últimos años ha habido intentos importantes por introducir una perspectiva de género que permita hacer visibles las desigualdades imperantes y las relaciones de poder que mantienen la hegemonía masculina en el sector. Esos estudios permitieron establecer distintas categorías al concepto de género: descriptiva, analítica y política (García Prince, 2013), aunque esa visión es aún incipiente.
Con estos resumidos elementos para entender los orígenes de la desigualdad de las mujeres dentro de la vida ejidal y comunal, es importante hacer notar que existen diferencias de género que se expresan en dimensiones fundamentales de la vida rural: económicas, sociales, de participación, que provocan un problema público de muy alta consideración, que no tiene la atención de políticas públicas consistentes y con enfoques de transversalidad entre las dependencias de la administración pública federal.
Entre el cúmulo de problemas públicos en el campo es posible señalar algunos que tienen expresiones económicas, uno es la menor aportación de las mujeres al producto económico rural[4]; otro, los menores salarios que devengan[5], (Arceo, Eva y Campos, Raymundo: 2013). Otras manifestaciones públicas en asuntos relacionados con la participación social y política son: el menor número de mujeres electas para los congresos legislativos[6] o el menor número de mujeres que ocupan la representación de los núcleos agrarios[7]. Todo esto aunado a las profundas desigualdades de acceso a la educación superior[8], a los servicios de salud sexual y reproductiva o al tiempo excesivo que las mujeres dedican a los cuidados, la atención del cónyuge, hijos e hijas y el trabajo no remunerado[9].
Sin embargo, en un trazado de ruta con un problema público tan amplio y complejo no es posible seguir abordándolo si no se le hacen diversos acotamientos. Es por ello que la definición del problema público debe delimitarse desde dos ámbitos: el temático, la tenencia de la tierra y el geográfico, alguna entidad federativa; por tanto, el problema público se refiere a la titularidad de los derechos agrarios de hombres y mujeres, cuya proporción prevaleciente es altamente desfavorable a las mujeres desde los tiempos en que inició el reparto agrario. En el ámbito geográfico, en el Estado de México, por ejemplo, se calcula que el 75% de los sujetos agrarios con tierra -ejidatarios(as), comuneros(as) y posesionarios(as)- son hombres[10].
Una pregunta inmediata respecto al problema público es si su relevancia es de tal magnitud que requiera la formulación de una política pública que tenga como objetivos desaparecer esas fuentes de desigualdad. Para contestarla, nada mejor que lo expresado por Evangelina García (2013) “La discriminación contra las mujeres acarrea costos de eficiencia, de equidad y de bienestar”. Y sin duda, la menor participación de las mujeres en la titularidad de parcelas en los núcleos agrarios es un hecho que las empobrece y las discrimina, sobre todo a la luz de las reformas de 1992, que al desamortizar las tierras de los núcleos agrarios y liberar a los núcleos agrarios del yugo estatal que tomaba las decisiones fundamentales en su nombre, le dieron al mercado y a la asamblea la posibilidad de que las mujeres adquirieran la titularidad de los derechos sobre parcelas.
Atender este problema público sí es una obligación del Estado. No son suficientes las acciones que provengan de los propios núcleos agrarios, soluciones comunitarias, como las llama Méndez (2013). El Estado debe retomar y estimular la iniciativa social para definir con más alcance una política pública de igualdad en la materia. Las agencias del gobierno deben desterrar de su accionar la idea de que sólo ellas tienen la potestad de llevar un problema público hacia una política pública y permitir que un asunto de esta importancia supere la fase de problematización[11], en la que no son muchos los actores que la discuten.
Lo hacen estudiosos que analizan aspectos vinculados con la tenencia de la tierra y a las formas de sucesión de derechos agrarios; esas aportaciones se publican en espacios creados por la Procuraduría Agraria y el Tribunal Superior Agrario[12]. Recientemente han aparecido académicos[13] que plantean nuevos derroteros por los que transcurre la tenencia de la tierra; en centros de investigación y universidades se discuten los asuntos de género vinculados al campo. Además, son importantes las prácticas de empoderamiento que han emprendido algunas mujeres en los ejidos y comunidades[14].
Es decir, aunque las agencias del gobierno lo tengan como un problema público, el discurso dominante de las últimas dos décadas ha propiciado que la tenencia de la tierra se mueva en las trayectorias que el gobierno ha impuesto (Cejudo, 2008:9) y las organizaciones sociales no han tenido la fuerza para imponer una visión de género al problema[15] (Nelson, 1993: 136).
El trabajo institucional no ha generado esfuerzos sostenidos que revitalicen los temas de la tenencia de la tierra y han sido muy limitadas sus acciones para favorecer el papel de las mujeres en su relación con la tierra; se han constreñido a algunas acciones periféricas en torno a la tenencia de la tierra[16]. El trabajo de las dependencias del sector ha dado sentido al artículo 56 de la Ley Agraria que posibilita la delimitación de las tierras ejidales y comunales. Los programas de certificación de tierras (PROCEDE y FANAR) han concentrado la atención institucional en los últimos años y lo han hecho sin aplicar medidas compensatorias a las diferencias de acceso a la tierra entre hombres y mujeres y han prefigurado un discurso político dominante, altamente efectivo, en lo que lo único que vale es la certificación.
Son estas las razones por las que el problema debe ubicarse en el ciclo de formulación de políticas, sin que ello signifique que aún habrán de librarse batallas para que el problema se convierta en una política pública o se diluya y deje de ser un problema que merezca la atención gubernamental. Esta propuesta se inscribe en esta discusión y pretende aportar algunas propuestas para hacer que las mujeres tengan la misma oportunidad de acceder a la titularidad parcelaria en los núcleos agrarios.
Marco teórico
Es un hecho sorprendente, aunque no es posible demostrarlo aún con indicadores sólidos, que el acceso de las mujeres a las parcelas ejidales y comunales ha venido creciendo en las últimas décadas (De María, Alejandra, 2005). No quedan claras las causas de este fenómeno, aunque pueden obedecer, en parte, como lo señala De María (2005), a la migración masculina de los ejidatarios o comuneros titulares a los Estados Unidos.
En cambio, Verónica Campos (2001) hace énfasis en que las mujeres acceden a la tierra principalmente por la vía de la sucesión agraria. Su análisis intenta demostrar cómo los usos y costumbres de tres pueblos indígenas de Veracruz son motivo de la imposibilidad material de las mujeres a acceder a la tierra durante toda su vida, ni al casarse, ni al morir su padre. Campos (2001) recurre a la legislación agraria vigente durante los primeros años del reparto agrario para dejar establecido cómo desde la ley se da una discriminación de género y cómo los cambios en esta materia que sufrió la ley en 1971, tampoco modificaron sustancialmente su acceso a la tierra, puesto que en 1984 sólo el 15% de los ejidatarios/as eran mujeres y de éstas, la mayoría no trabajaba la tierra, dejando las labores de cultivo a un varón de la familia o a un ajeno a medias[17]. Apunta también que con la aplicación del PROCEDE en sus primeros años, del total de ejidatarios/as, el 17.6 % fueron mujeres, porcentaje que llega a 22 cuando la parcela es de posesionarios/as. Una conclusión importante es como en la dinámica de la sucesión, los varones consideran a las mujeres como simple elemento de una cadena de transmisión del derecho a otro varón, es decir, el titular sabe que para que su parcela llegue al hijo varón que él desea (que en el momento de la designación es menor de edad), debe designar a su cónyuge como sucesora para que ésta, llegado el momento, se la entregue para que él la trabaje o lo designe como su sucesor.
Es novedoso el aporte que presenta Carmen López (2012), porque da cuenta de que existen voces en favor la igualdad de trato a las mujeres en los juicios agrarios que se ventilan en los tribunales agrarios, en lo que se pretende incorporar una perspectiva de género que otorgue equidad a las mujeres y sus causas sean juzgadas a partir de aislar la neutralidad de las leyes y los efectos diferenciados que provocan en hombres y mujeres, hacer visibles las diferencias entre géneros y desterrar la discriminación. Es aún más importante que este llamado provenga de la Suprema Corte de Justicia, aunque preocupa que los tribunales agrarios no estén actuando con la celeridad que el caso amerita.
Un cambio significativo en la legislación agraria se presenta cuando la parcela pierde su carácter patrimonial que protegía los intereses agrarios de los integrantes de la familia (Almeida, Elsa, 2009). El derecho de sucesión en la legislación anterior a 1992 sustentaba esta característica de los derechos de la familia. Al cambiar la ley, la parcela queda en manos del mercado[18], también en lo que se refiere a los derechos sucesorios, puesto que el titular puede ahora dejarla a quien él lo estime más conveniente sin que lo unan lazos de parentesco. Almeida (2009) refiere la única excepción, que se da en los casos que el titular fallece sin designar sucesor, con lo que los integrantes de la familia habrán de disputar judicialmente el derecho a heredar.
En un análisis más globalizador, Juan Carlos Pérez (2009) hace recordar que estos procesos de transmisión de la propiedad individual ejidal y comunal forman parte de procesos más amplios relativos a los sistemas de propiedad y que las reformas de 1992 son de tal magnitud que hacen desaparecer la figura de la propiedad social que caracterizó a la reforma agraria mexicana de 1917 hasta la reforma constitucional. La alta permisibilidad que posee el núcleo agrario respecto al destino de sus tierras provoca que la tierra antes social haya perdido atributos realmente significativos (Pérez, Juan Carlos, 2009), tales como: la inalienabilidad de sus tierras, que deviene en la creación de un mercado de tierras; la capacidad de las tierras parceladas de ser embargables; su carácter de ser transmisibles con la creación de todo tipo de contratos de propiedad, aprovechamiento o asociación (artículo 45 de la Ley Agraria); su divisibilidad, dada más por la vía de los hechos ante la impasividad delas dependencias del sector agrario, entre otras muchas que sería prolijo referir aquí.
El que la propiedad ejidal y comunal haya dejado se ser social, la somete a las reglas que impone el mercado, lo que puede ocasionar nuevos procesos de concentración de la tierra. Todos estos fenómenos de mercantilización de la tierra, especialmente la parcelada, no están acompañados de una reasignación de derechos en favor de las mujeres, porque no está en el interés del mercado hacerlo. Más bien al contrario, en el orden jurídico anterior (Pérez, Juan Carlos, 2009) el sistema de propiedad tutelaba los intereses de la familia y sus integrantes, entre ellas, las mujeres, pero también lo hacía con el núcleo agrario, al que le protegía la integridad de sus tierras y a la sociedad, porque la tierra tenía una claramente asignada una función de producción y se impedía la especulación, inmobiliaria, por ejemplo, cosa que perdió en aras de hacerla atractiva al mercado.
De este apretado resumen, se colige la relación que existe entre algunos de los planteamientos con el problema público y una investigación más profunda. Son elementos teóricos que permite ir aproximándose a las causas por las que el acceso a la propiedad parcelaria de las mujeres siga siendo desigual en relación a los hombres e ir identificando bajo qué condiciones se puede alcanzar la igualdad en la materia.
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[1] 1Realizó estudios de posgrados en: Esp. Políticas Públicas y Equidad de Género, Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales. Planeación y Operación del Desarrollo Municipal y Regional: Metodología y Herramientas, Instituto
Nacional de Administración Pública, A.C. El Enfoque Territorial del Desarrollo Regional, ONU (FAO-FODEPAL)
[2] Código Agrario de los Estados Unidos Mexicanos, 1934. Tomado de Cinco Siglos de Legislación Agraria en México
[3] “Modelo tradicional de familia. instancia autónoma, homogénea y aislada cuyas reglas de relación son la solidaridad, la reciprocidad y el interés compartido; constituye e l espacio privado… la autoridad está depositada en el hombre… hay división sexual del trabajo… está nuclearizada… el vínculo es heterosexual y orientado hacia fines reproductivos”. (García y Oliveira, 2006), tomado de Monroy, Lilia. et. al. Nuevos temas en Políticas Públicas con perspectiva de género: Familias, 2014, Flacso, México, D.F. Pag.11.
[4] “Lo rural está definido por una red de relaciones sociales caracterizadas por una serie de rasgos particulares… tales como una particular relación con el territorio y la naturaleza como fuente de recursos; la proximidad dada por la convivencia en torno a un espacio común relacionado con los recursos naturales; la relativa estabilidad, en el tiempo, de lazos sociales y la superposición de relaciones afectivas y de parentesco, que tienden a estrechar(los)”. (Moreno, 2005)
[5] Así por ejemplo, mientras el 46.1% de las mujeres en el sector rural no tienen ingresos propios, para los hombres el porcentaje es de 15.5. Tomado de CEPAL: Serie 2005, citado por Ballara, Marcela y Parada, Soledad. El empleo de las mujeres rurales (2009). FAO-CEPAL.
http://www.cepal.org/ddpe/publicaciones/sinsigla/xml/9/35889/empleo_mujeres_rurales.pdf
[6] La brecha salarial fue de 20%, 27% y 26% para 1990, 2000, 2010 en términos generales. No hay resultados para presentar una distinción de las brechas salariales para el sector rural.
[7] A manera de ejemplo. El Congreso de la Unión está conformado así: en la Cámara de Diputados 37% son mujeres (185 de 500), mientras que en la Cámara de Senadores el porcentaje es del 32.81% (42 de 128). http://genero.ife.org.mx/hablemos/hab_resultados_23ago2012.html
[8] La delegación del Registro Agrario Nacional en el Estado de México da como un dato preliminar que el 12% de los cargos de representación en los núcleos agrarios están en manos de las mujeres.
[9] El porcentaje de mujeres que estudia el ciclo educativo superior es de 24% en licenciatura y de 30% en posgrado
[10] El importe económico del trabajo doméstico no remunerado, contabilizado en millones de pesos, equivale a 21.7 por ciento del producto interno bruto, es decir aproximadamente dos millones 40 mil 144 millones de pesos, según datos de 2009. INMUJERES, Comunicado de Prensa 61 – 21 de julio de 2011.
http://www.inmujeres.gob.mx/inmujeres/index.php/sala-de-prensa/inicio-noticias/439-el-trabajo-domestico-no-remunerado-equivale-a-217-del-pib
[11] Registro Agrario Nacional. Documento preliminar de su delegación en el Estado de México.
[12] MÉNDEZ, José Luis (2014): El ciclo de las Políticas Públicas con PEG IV: la Nueva Agenda. Flacso, México, D.F.
[13] Revisar la revista Estudios Agrarios, que edita la Procuraduría Agraria, que a lo largo de 22 años ha recogido distintas aportaciones respecto a aspectos vinculados con la tenencia de la tierra. Para este caso están los números 1, 3, 5, 8, 10, 16, 17, 19, 20, 30, 43, 45, 52. Revisar también la revista de los tribunales agrarios, editada por el Tribunal Superior Agrario, en especial los números 60, 59, 58, 43 y 39.
[14] Especialmente Juan Carlos Pérez Castañeda, profesor de Sociología Rural de la UAM-Iztapalapa y Horacio McKinley del CIDE.
[15] Aunque no hay un ejercicio que sistematice muchas de las propuestas en el campo, si hay que hacer notar cómo en algunos ejidos de las zonas indígenas del Estado de México las mujeres adquieren más protagonismo respecto a la tenencia de la tierra.
[16] “Sin recursos organizacionales disponibles, sin una etiqueta poderosa y movilizadora para el problema y sin los incentivos para el liderazgo que comporta un asunto de valencia, el asunto del maltrato a los niños habría permanecido en los grupos privados”. Situación que está ocurriendo para que las mujeres tengan igualdad de oportunidades para mantener en propiedad derechos parcelarios.
[17] “El PROMETE (antes PROMUSAG) es una política pública a favor de las mujeres que tiene como objetivo fomentar la igualdad de oportunidades y de equidad de género en la implementación de proyectos productivos en el sector rural. En tanto, el FAPPA contribuye a la integración productiva de hombres y mujeres sin derechos agrarios, con el apoyo a la generación de empleos e ingresos, a través del financiamiento directo a proyectos productivos, en especial a la población en condiciones vulnerables”. SAGARPA. Boletín de prensa, 28 de enero de 2014. http://www.sagarpa.gob.mx/Delegaciones/bajacalifornia/Boletines/Paginas/
[18] A medias. Es una práctica de las relaciones de producción en el campo, en la que el propietario de la tierra se la da a otro a cambio de que éste la trabaje. Los beneficios se dividen cuando se vende la cosecha en un arreglo que oscila el 50% para cada parte. Hay una infinidad de formas que asume la mediería.
[19] Se presentan casos en que para asegurar una compraventa de parcelas con alguien ajeno al núcleo agrario, el/la titular designa como sucesor/a al comprador/a, en tanto se perfeccionan los documentos que hacen posible la transmisión legal de la parcela.