Última actualización el 19 de marzo de 2019
Roberto Baltazar Márquez
Hace 27 años se promulgó la Ley Agraria con la que se dio cuerpo legal a una realidad agraria que tenía muchos años de superar las rígidas disposiciones de la Ley Federal de Reforma Agraria. Mucho se ha escrito sobre las consecuencias de una ley que se atrevió a dar fin a la máxima reivindicación social emanada de la Revolución: el reparto agrario. Con la distancia suficiente para medir sus reales efectos, la ley presenta muchos aspectos en los que debe reformarse; sin embargo, es de reconocer que no ocurrieron las dos posiciones extremas: la catastrófica, enarbolada pos sus críticos que auguraba el fin del ejido por su conversión al dominio pleno y la optimista, sostenida por sus impulsores dentro del gobierno federal, que soñó con que el capital privado reactivaría la producción agropecuaria y el ejido tendría un nuevo impulso. Lo que ha sucedido es una mescolanza de situaciones dispares que más han afectado que beneficiado a los núcleos agrarios.
Para el grupo político que la impulsó era apremiante que la Ley Agraria impulsara la regularización de la tenencia de la tierra, de manera que se pudiera cumplir con uno de sus propósitos centrales: permitir la desamortización de la tierra, para lo que la certificación era una condición indispensable. Este objetivo generó la última política pública consistente hacia el sector agrario –la certificación ejidal- y fue lo que el sector agrario hizo en la primera década de vigencia de la ley, con la delimitación de las tierras en 98% de los núcleos agrarios y la identificación y materialización de los derechos agrarios de los ejidatarios y posesionarios con tierra.
La falta de información ejidal agregada impide que se conozca el nivel exacto que ha alcanzado la movilización de los titulares de derechos agrarios, aunque puede asegurarse que las tierras siguen estando en posesión de los dueños originales o de sus descendientes en la mayoría de los ejidos: sin embargo, hay muchos otros en los que su desplazamiento se da de manera creciente y continuada y existen ejidos completos que han desaparecido por causa de la conversión al dominio pleno de las tierras.
Antes de proponer cambios a la ley, que se hará en un segundo documento, conviene precisar algunas realidades agrarias provocadas por el cuerpo de ordenamientos legales promulgados a partir de 1992 y por un profundo vació institucional que se exacerbó en los últimos seis años.
Factor institucional. 75 años de reforma agraria propiciaron una burocracia altamente corrompida sobre la que descansó una ley que se entrometía de más en decisiones que solo debían corresponder los ejidatarios y sus asambleas. El paternalismo fue tan grande que la burocracia era la que tenía en su poder las grandes decisiones ejidales. Así, por ejemplo, definía quiénes eran los campesinos que podían mantenerse como ejidatarios con derechos agrarios vigentes; a qué personas se le privaba de sus derechos agrarios, qué grupo de campesinos recibía la dotación y ampliación de tierras o a quienes se les reconocía y titulaba bienes comunales; fijaba con arbitrariedad el precio de la tierra en los casos de decretos expropiatorios y alargaba hasta el infinito la fecha de pago.
Con la Ley Agraria las cosas no han cambiado mucho. En este tiempo, y en tanto decrecía la presión por la conclusión del proceso de certificación, los cuadros de las dependencias del sector empezaron a corromperse abiertamente y en algunos estados alcanza niveles escandalosos. Así, las cosas, mientras la Procuraduría Agraria (PA) no acierta a definir una acción institucional útil para los campesinos, el Registro Agrario Nacional encontró en el retraso en el cumplimiento de su obligación institucional, una fuente cuantiosa de recursos que se quedan en sus manos; mientras que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), no entiende su papel en esta nueva realidad agraria por lo que, llanamente, se ha mantenido al margen y en los últimos quince, sus funciones fueron más anecdóticas que reales y ha sido incapaz de construir una auténtica política agraria que le dé rumbo a un proceso de desamortización que empieza a salirse del control de los propios núcleos agrarios. Hoy, esas tres instituciones representan más una carga para los campesinos que un auxilio en el logro de sus objetivos y durante los últimos tres sexenios se alejaron de sus responsabilidades institucionales. El sector agrario es una nave a la deriva.
Comisariados ejidales. La Ley Agraria les quitó la categoría de autoridad agraria, con lo que se restringió legalmente su influencia para quedar al nivel de la representación; también se les impidió que durante el tiempo de su ejercicio pudieran adquirir tierras ejidales por cualquier medio. Sin embargo, nada de eso sucedió; la figura del presidente se fortaleció, especialmente cuando se presenta una desincorporación de tierras o se convalida un contrato para el aprovechamiento de los recursos comunes del ejido, actos en los que entra en juego el llamado “moche”.
Otro beneficio es el que han obtenido en los cambios de destino de las tierras, con los que desaparecen o disminuyen las de uso común para crear más parcelas o más solares urbanos. Ello ha dado pábulo a la apropiación de ilegal de tierras por parte de los comisariados, quienes usan a sus familiares como testaferros, lo mismo que a la expedición de constancias de posesión de solares urbanos. Un trabajo conjunto de la PA y el RAN podría determinar en muchos ejidos las tierras adquiridas bajo esta circunstancia.
Asambleas ejidales. Con un estrecho vínculo con el punto anterior, la asamblea se convirtió en la autoridad que convalida las acciones de los comisariados y otros líderes perpetuados en el control del ejido. La razón es la permisibilidad que otorga la ley para la manipulación de los hechos que suceden en la asamblea, en virtud de la ligereza con la que se regula la elaboración y control de las actas. Es sabido de todos cómo una asamblea puede tomar acuerdos sin celebrarse o cómo el comisariado puede alterar las hojas de firma de asistencia a la asamblea. Un elemento que agrava el problema es la posibilidad de que ésta se celebre con personas que no son ejidatarios.
Adicionalmente, al no ser obligatorio que la asamblea se verifique con una periodicidad fija, en muchos casos ésta sólo se reúne con motivo de la celebración de un negocio inmobiliario, con lo que el asambleísmo se pervierte.
La parcela. La Ley Agraria facilitó que la parcela se convirtiera en objeto de comercio al auspiciar su perfecta delimitación e identificación con lo que se propició una alta certeza a jurídica a su tenedor, objetivo de la reforma; pero también desencadenó otros dos fenómenos altamente perniciosos.
Por un lado, se presenta una fragmentación excesiva al no haber controles de la autoridad municipal ni de los representantes ejidales y mantener en el ideario campesino la creencia de que la parcela es el espacio para que los hijos puedan establecer en ella su vivienda; por el otro, el titular del derecho es un individuo, mayoritariamente varón, que la mantiene como un patrimonio de su exclusivo dominio, con lo que se desprotege a la familia y, particularmente, refuerza la dependencia económica de la mujer campesina que, además, trae consigo, la desprotección de los infantes.
Avecindados. La Ley Agraria incorporó a otros sujetos agrarios y con ello reconoció una realidad insoslayable en la que dejaba de considerarse al ejido como un ente aislado y un producto químicamente puro. Una de esas nuevas categorías es el avecindado, o sea, la persona que tiene la calidad de vecino en las tierras del ejido, es decir, el que vive en ellas. El problema inicia con la debilidad de este concepto, puesto que el acto de “vivir en” tiene la incertidumbre de su temporalidad.
El reconocimiento de avecindados por la asamblea representa en los hechos una abierta fuente de corrupción, no para los asambleístas, sino para el comisariado ejidal. Existen avecindados reconocidos en actas apócrifas de asambleas que nunca se realizaron, sobre todo de personas que nunca han vivido en los ejidos o pretensiones económicas abusivas a los que están sujetos especialmente aquellos individuos que se proponen usar las tierras para la realización de una actividad productiva.
Derecho del tanto. En los casos de enajenación de derechos agrarios, lo titulares están obligados a notificar a los hijos o cónyuge, la pretensión de transmitir la propiedad. Para cubrir la legalidad del acto, basta la palabra del enajenante y el acto se convalida con su declaración llana. No es un secreto que los enajenantes mienten abiertamente para no hacer la notificación a todos los hijos o cónyuge, con lo que se vulnera el único aspecto dentro de la Ley Agraria en el que la familia tiene cierto nivel de protección.
Padrón de ejidatarios. Un conflicto mayor de los ejidos del país es el relativo a contar con un padrón legalmente válido, punto de alta complejidad que reviste varias aristas, especialmente por la eventual privación de derechos agrarios en la práctica. Ante esta situación, tanto un el RAN como la PA han sido absolutamente omisos durante cinco lustros para articular criterios prácticos con los que se pueda solventar el conflicto, sin incurrir en el daño de derechos agrarios individuales. El conflicto radica en que la Ley Agraria es confusa respecto a los mecanismos para que un ejidatario deje de serlo y deje de aparecer en un censo totalmente imperfecto.
Junta de pobladores. Es otra de las categorías que crea la ley de 1992 y que es letra muerta por la falta de imaginación de la Procuraduría Agraria para la instrumentación de acciones de defensa de los derechos de los ejidatarios y los habitantes de las zonas urbanas ejidales. Sin embargo, la Junta puede ser sumamente provechosa si se le otorgan más facultades, especialmente en lo referente a la planeación del desarrollo urbano en los ejidos, avecindamientos y constancias de posesión. Debe fungir como un auxiliar de la autoridad municipal.
Tierras de uso común. En un barrunto de congruencia histórica, el artículo 74 de la Ley Agraria señala su carácter de imprescriptibilidad e inalienabilidad, es decir sus dos condiciones más importantes, sobre las que descansa el carácter social del ejido y la Revolución misma. Si la calidad agraria de esas tierras se mantuviera, no existiría riesgo alguno de que el ejido pueda desaparecer.
Sin embargo, la Ley se contradice y permite que se pierda ese carácter, con lo cual las áreas de uso común se vulgarizan para quedar inmersas en el mercado de tierras, por lo que han sido parte de la celebración de pingües negocios que han beneficiado a desarrolladores de vivienda y otras actividades inmobiliarias, a despachos de abogados y técnicos, a visitadores agrarios y registradores, a comisariados ejidales y consejos de vigilancia, a líderes políticos y presidentes municipales; a todos, menos a los ejidatarios que tienen que repartirse el monto extraoficial fijado a las tierras entre todos los integrantes del núcleo agrario. Una reforma a la ley debe asegurar que el artículo 74 no pueda ser alterado por otra disposición en la misma ley, en la legislación supletoria o en la jurisprudencia.
Dominio pleno. En los años inmediatos a la promulgación de la Ley Agraria el debate se centró en el fin del reparto agrario y en el artículo 81, que brinda la oportunidad para que las parcelas de un ejido puedan salir del régimen social y convertirse en propiedad privada. Los efectos globales de ese artículo permanecen ocultos en los archivos cibernéticos del RAN, por lo que desde estudiosos hasta burócratas de alto nivel, siguen diciendo sin rubor alguno que la mitad del país está sobre propiedad social, lo que es una mentira absoluta porque ignoran todas aquellas tierras que han asumido el dominio pleno. Es un discurso estático con el que se puede observar que las burocracias no se preocupan por manejar la información que existe en sus archivos institucionales. Es un ejemplo de la ignorancia de lo que sucede en los núcleos agrarios del país.
Sin embargo, el problema auténtico se localiza en otra parte. Hoy parece que mientras más se desconoce lo que sucede en el campo mexicano, más se reclama la desaparición del dominio pleno de la legislación agraria. Quienes sostienen esta postura, también mantienen una visión estática de la realidad campesina y desconocen la historia reciente del país y el desbarajuste del crecimiento de las ciudades que vieron como crecía explosivamente la población en la etapa más explosiva (1965-1995). Es fácil recordar como aquel crecimiento se hizo de manera anárquica, violenta, que permitió el florecimiento de prácticas de corrupción y especulación que dieron vida a organizaciones campesinas impresentables como Antorcha Campesina, por ejemplo. Los que vivimos en el Valle de México podemos atestiguar cómo Ecatepec, Chalco, Naucalpan y otros municipios se hicieron conurbados por la venta ilegal de tierras ejidales. Lo mismo sucedió en Toluca, Guadalajara, Monterrey y prácticamente en todas las ciudades del país.
La defensa del ejido no pasa porque las leyes ignoren la realidad y se hagan inobservables desde su promulgación misma. Defender el ejido significa dejar abierta la posibilidad que la tierra ejidal se transforme en particular y no enarbolar una trasnochada bandera que ve en la privatización a todos los demonios del neoliberalismo. Se requiere regular el dominio pleno, controlarlo, orientarlo, fijarle los límites que determine una política agraria de avanzada. No puede mantenerse la libertad irrestricta de la Ley Agraria que sí atenta contra el ejido.
Es necesario propiciar un desarrollo territorial que ordene el crecimiento de las ciudades y las actividades productivas y no como ahora que son los individuos, dentro y fuera del ejido, los que determinan esos elementos de desarrollo, mientras los integrantes de los tres órdenes de gobierno sólo se asombran de cómo crecen las ciudades. Se requiere que la Sedatu deje de ser una secretaría de vivienda y pueda estructurar una política agraria nacional, que los gobiernos de los estados y los ayuntamientos contribuyan al desarrollo regional a través de controles a la proliferación de viviendas y empresas en lugares no aptos para ello. Que la Procuraduría Agraria deje de medrar en los ejidos y se convierta en promotora del desarrollo, que el RAN deje de ser un negociante de documentos.
Dos iniciativas de ley se presentaron ante el Congreso y de manera muy diluida ante la opinión pública. Son dos posturas que reconocen que la reforma a la ley es impostergable. A pesar de ello, no basta confiar en la madurez del Congreso para que la discusión y negociación no responda a intereses políticos y, peor aún, partidistas, es necesaria una amplia discusión que involucre a todos y, especialmente, a los campesinos. Por ellos nos referimos a los sujetos agrarios que viven en el campo y no a las organizaciones que los representan, ni las del PRI, ni las de Morena. Sería gravísimo que las prácticas clientelares del PRI se reprodujeran ahora ante una realidad política diferente. La amplia base política del régimen no puede perder piso y pensar que, sin más qué hacer, es el tiempo de Morena Es necesario influir decisivamente en la realidad campesina a partir de una legislación adecuada, entre muchas otras prácticas que otorga la política. Si se cree que desplazar a la CNC como organización campesina mayoritaria es el objetivo, estamos entonces con una confusión absoluta.
Una ley responde a varios imperativos sociales y en su conformación muchas son las voces que deben escucharse. Ojalá lo hagan y no se simulen foros en los que las conclusiones están listas antes de la misma convocatoria. Ello supondría que las reformas a la ley estarían listas antes de la discusión pública y que la “Ley Monreal” y la “Ley Narro”, no son más que una mascarada. Presionemos para que la Cuarta Transformación acuda realmente en defensa del ejido.
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