Roberto Baltazar Márquez
El dominio pleno es, en estricto sentido, la posibilidad legal para que el ejido desaparezca en favor de la propiedad particular. Esta vertiente apareció en la vida ejidal a partir de la publicación de la Ley Agraria, en 1992, con las reformas que modificaron drásticamente el sistema de propiedad.
En el nuevo marco normativo, se fijó un claro procedimiento para que los ejidatarios, en libertad, pudieran transformar la naturaleza jurídica de sus tierras. Se estableció como requisito indispensable que el ejido hubiese experimentado la regularización agraria en el marco del artículo 56 de la ley. Esa regularización puso en marcha un programa de aplicación universal denominado Procede, mediante el cual la concurrencia de tres dependencias del gobierno federal llevaban a la práctica la delimitación de las tierras del núcleos agrarios y sus ejidatarios y comuneros, a que la asamblea las asignara en favor de sus propietarios, el INEGI hiciera los trabajos técnicos tanto de los perímetros ejidales, incluidas las parcelas propiedad de los ejidatarios y posesionarios y los solares urbanos de los poseedores; en tanto que la Procuraduría Agraria asesoraba a los ejidatarios en el procedimiento y el Registro Agrario Nacional emitía los certificados correspondientes. Como es fácilmente apreciable, fue un programa que puso en marcha ingentes recursos públicos y políticos, además de la iniciativa de los ejidatarios y posesionarios dueños de las tierras
Éste fue el programa insignia que el sector instrumentó durante las administraciones de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo. El programa siguió vigente aun con Vicente Fox, aunque su dinamismo decreció en virtud de que cada vez eran menos los ejidos a certificar. Finalmente concluyó a mediados de esa administración, con más del 80% de los núcleos certificados. Fue entonces que cambió su forma de operación y su nombre a Fanar, en el que el Registro Agrario Nacional se encargó del trabajo técnico y la medición de las tierras, así como de la emisión de los documentos agrarios, en tanto que la Procuraduría Agraria seguía con la asesoría jurídica a los núcleos y a los sujetos de derecho. El programa funcionó así en la gestión de Felipe Calderón y aún se extendió a la de Enrique Peña, sólo que de forma muy marginal, atendiendo a los ejidos y comunidades que se habían rezagado de esa forma de delimitar sus propiedades. Al día de hoy, el programa está vigente pero no funciona, quizás porque dentro del sector agrario están esperando que existan más mejores definiciones de política pública.
El Procede tuvo varios objetivos. Los que importan para estas notas son los que abrían la posibilidad para que las tierras se convirtieran en una mercancía y se creara un mercado de tierras. En efecto, el viejo certificado de derechos agrarios que se extendió a los campesinos con derechos en los ejidos hasta 1992, con el que el presidente de la República garantizaba que el Estado garantizaba un derechos agrario, cedió su paso al moderno certificado parcelario que contenía una novedad: por primera vez aparecía la parcela del sujeto de derecho con sus características técnicas más importantes, a saber: un croquis de su configuración y los nombres de sus colindantes, las medidas de cada línea que la conformaba, los vértices que unían éstas, un cuadro de construcción y la georeferenciación técnica indispensable. Esos elementos la convirtieron en una más de las mercancías que se encuentran en los mercados económicos. Con su aparición se dio paso a un mercado de tierras regulado por la propia ley, aunque de manera más enfática por intereses que más adelante se desglosarán.
Este cambio que parece inocuo y aún tiene partes ampliamente beneficiosas para los ejidos, puso a los campesinos ejidatarios y posesionarios ante una situación inédita y extraordinaria: de pronto se percataron que podían vender esos derechos y también comprar los de otros sujetos. La dinámica de compraventa se aceleraba notablemente en la medida que el Procede tenía menos ejidos qué certificar. Lo que sucedió internamente, también ocurrió con otras personas ajenas al ejido que estaban deseosas de emprender distintos negocios con la tierra.
Lo que empezó entonces fue un doble proceso, uno de desamortización que nadie sabe a dónde irá a parar porque la movilidad de las operaciones rústicas está en un momento imparable, lo que acarrea, necesariamente el otro proceso, el de concentración de la tierra en manos de particulares, de peligroso destino porque puede generar en el corto plazo movimientos de reivindicación por la tierra, sea éstos justos o injustos.
Aquí es donde empieza esta historia.
- El dominio pleno tradicional: la visión tradicional
Después de 27 años de imperio de la Ley Agraria, no ocurrieron aquellos vaticinios catastrofistas que auguraban el fin próximo del ejido, que una parte de la izquierda esgrimió en contra de la Ley Agraria, aunque no durante su discusión como era lo más indicado, sino una vez que la ley se había promulgado. De entonces para acá las críticas a la ley siempre llegan tarde y no representaron más que un grito pasajero que muy pronto olvidaron los grupos, académicos y organizaciones campesinas que lo enarbolaron, quienes rápidamente se acomodaron a los beneficios que brindaba una ley tan permisiva.
Como está redactada actualmente la Ley Agraria, es un cuerpo tan absolutamente permisivo y laxo que cualquier persona con algo de dinero puede hacerse de tierras en un ejido para después transformarlas a la propiedad particular. No exige requisito alguno para hacerse de tierras. Es precisamente en ese sentido que la reforma salinista es tan liberal que el mismo Adam Smith la hubiera aplaudido y el principio: laissez faire, laissez passer, cobra una vigencia extraordinaria. Como es fácil de concluir, la reforma no tiene absolutamente nada de neoliberal.
El problema con ese procedimiento es que el dominio pleno de tan fácil se convierte en un simple trámite en el que operan las libertades del “vendedor de vender y del comprador de comprar”, y como tal se atendió por las dependencias del sector agrario. Es un mecanismo amplio e irrestricto que usan principalmente las firmas inmobiliarias para comprar tierra y dedicarla a grandes conjuntos habitacionales que poco han ayudado a la gestión de casas y espacios dignos; son abundantes y conocidos los ejemplos de grandes fraccionamientos que los compradores no usan por distintos motivos. En tanto, la Sedatu, que no es otra cosa que una simple Secretaría de Vivienda, es un gigante dormido que tampoco ha podido regular de mejor forma la construcción de vivienda en el país, ni siquiera en los casos de sismos u otros siniestros, en los que fue la directamente responsable de la construcción.
El dominio pleno en los ejidos sirve para que los pueblos, las ciudades y las grandes ciudades crezcan hacia donde les interesa a los fraccionadores y a los mismos ejidatarios, sin que la sociedad tenga injerencia en el destino. Si cada quien construye en donde le place porque ahí compró tierra es imposible que exista un ordenamiento urbano, con lo que el espíritu de libertad individual que permea a la Ley Agraria está reñida con el derecho a la ciudad de todos los demás. Mientras que los ayuntamientos no tienen más objetivo que alcanzar una mayor recaudación predial y no atienden las atribuciones que les da el artículo 115 de la Constitución, razones por las que corren detrás de los fraccionadores que sin ningún compromiso público construyen a diestra y siniestra y facilitan cuanto proyecto desnaturalizado se proponen.
Es sabido que este “trámite de dominio pleno” hizo posible que proliferara una industria de la corrupción que atentó contra la moral pública porque todas las esferas de la administración están permeadas hasta el tuétano. Preocupa que a pesar de que la cuarta transformación tiene ya nueve meses de gestión, no se aprecie alguna medida al respecto por parte de las dependencias involucradas en el trámite. Conviene precisar este dicho que tiene la mayor relevancia dentro de la actual forma del procedimiento de dominio pleno, especialmente porque la propuesta de reforma a la Ley Agraria que presentó el senador Ricardo Monreal no modifica en nada el contendido actual de la Ley Agraria, según se aprecia en los artículos de su iniciativa.
Capítulo quinto Derecho a asumir el dominio pleno de las parcelas
Artículo 115. Cuando la mayor parte de las parcelas de un ejido hayan sido delimitadas y asignadas a los ejidatarios en los términos del artículo 99, la asamblea, con las formalidades previstas en esta Ley, podrá resolver que los ejidatarios puedan a su vez adoptar el dominio pleno sobre dichas parcelas, cumpliendo lo previsto por esta Ley.
Artículo 116. Una vez que la asamblea hubiere adoptado la resolución prevista en el artículo anterior, los ejidatarios interesados podrán, en el momento que lo estimen pertinente, asumir el dominio pleno sobre sus parcelas, en cuyo caso solicitarán al Registro Agrario Nacional que las tierras de que se trate sean dadas de baja de dicho Registro, el cual expedirá el título de propiedad respectivo, que será inscrito en el Registro Público de la Propiedad yen el Catastro Municipal correspondiente a la localidad. A partir de la cancelación de la inscripción correspondiente en el Registro Agrario Nacional, las tierras dejarán de ser ejidales y quedarán sujetas a las disposiciones del derecho común.
Artículo 117. La adopción del dominio pleno sobre las parcelas ejidales no implica cambio alguno en la naturaleza jurídica de las demás tierras ejidales, ni significa que se altere el régimen legal, estatutario o de organización del ejido.
De forma general, el procedimiento actual sobre la adopción del dominio pleno sigue el siguiente derrotero, sin que sea lineal del todo:
- Trato directo entre comprador y vendedor ajeno al ejido.
- Firma del contrato de enajenación y demás requisitos de legalidad.
- Solicitud para ser aceptado como avecindado por parte de la asamblea.
- Inscripción del acta de asamblea y contrato de enajenación.
- Expedición del certificado parcelario.
- Asamblea para autorizar el dominio pleno a los sujetos de derecho.
- Inscripción del acta.
- Solicitud individual para asumir el dominio pleno.
- Expedición del título de propiedad.
- Inscripción del título en el Registro Público de la Propiedad.
Se sabe que cada uno de los trámites que se engloban en los puntos descritos es una fuente gigantesca de corrupción y que la expedición de títulos de propiedad se convirtió en la máxima expresión de la corrupción, que en los inicios de la administración de Enrique Peña adquirió una forma escandalosa y totalmente impune. Sin embargo, para ir más allá del señalamiento de corrupción en el que es necesarísimo que alguien atienda cabalmente, con el procedimiento tal y como está escrito e instrumentado en la actualidad, el Estado mexicano pierde de forma absoluta la orientación del ordenamiento territorial, sin posibilidad de influir en él. El mayor de los problemas es que la política de crecimiento queda bajo la inercia de dos fuerzas que nada tienen que ver con la planeación de de las ciudades: el comprador y el vendedor de tierras, con una participación mínima de la autoridad municipal y del RAN.
Si bien las causas de la corrupción dentro del procedimiento son fácilmente combatibles, los mecanismos por cuales se da el crecimiento de las ciudades no lo son tanto en esta forma de desincorporación de las tierras ejidales al dominio pleno. A pesar de ello, tal y como está concebida la propuesta más oficialista, nada hará que cambie la forma de desarrollo y la tierra no podrá ser el detonador de un mejor crecimiento económico, sino que seguirá siendo del manejo exclusivo de las inmobiliarias que incansablemente especulan y medran con las tierras de origen ejidal.
Cierto es que las tierras adquiridas por esta vía se han dedicado a otros propósitos plausibles si se quiere, como pueden ser: pequeños corredores industriales, gasolineras, plazas comerciales, casas de recreo y todo lo que sea posible ocurrírsenos y que en todas ellas el procedimiento es fundamentalmente el mismo. Es decir, primero está el interés particular, la libertad individual smihtsoniana y solo al final aparece el requerimiento colectivo, la necesidad social.
Si el procedimiento de adopción del dominio pleno no sirve para generar un interés superior, de orden social y productivo, tiene que cambiarse drásticamente. El procedimiento así concebido no sólo es liberal y salinista, el demonio que se prefiriere en la actualidad, sino inservible en materia de desarrollo económico e injusto socialmente y en nada contribuye al crecimiento ordenado de las ciudades.
- La desaparición del dominio pleno. La visión radical
Se decía líneas más arriba que la crítica que se formuló a la Ley Agraria en 1992 fue extemporánea y más bien blanda, sin la enjundia necesaria y propia de los campesinos y sus organizaciones que se caracteriza por amplias marchas reivindicatorias y aun movimientos de orden político y también armado. Tan tardía fue que sólo 27 años después aparece una serie de cuestionamientos que cimbran en su centro la reforma salinista: abrogar la capacidad de los ejidos de otorgar la tierra en dominio pleno en favor de sus propios ejidatarios o cualquiera otra persona. Y es que en la iniciativa del senador José Narro no siquiera está considerado ese procedimiento: simplemente se borró de la ley. En el capítulo “De las tierras y aguas del ejido”, de la propuesta no se hace ningún señalamiento al respecto; en tanto que en el capítulo “De los órganos del ejido”, tampoco aparece como una atribución de la asamblea ejidal. Es tan radical la propuesta que no se expresa qué sucedería con las solicitudes que eventualmente queden en trámite con la eventual publicación de esa ley.
No hay duda que además de radical, la propuesta es polémica porque tiene simpatizantes acérrimos y férreos opositores. En la marcha conmemorativa de los 140 años del nacimiento de Emiliano Zapata, las organizaciones campesinos la levantaron como una de sus principales banderas. El hecho de que se permita el dominio pleno sobre las parcelas ejidales, lo tildan como un acto salinista, neoliberal, regresiva. En cambio, los empresarios, los colegios de abogados, los notarios y la mayoría de la clase política, tienen a la cancelación de este procedimiento como un atentado a la libertad y como una regresión autoritaria.
Dicen que el derecho no es otra cosa que la observancia de fenómenos sociales que se deben regular; en este sentido, el derecho siempre va un paso atrás de la vida social, de la vida común. Prohibir el dominio pleno sería ir en contra de esa definición y de la dinámica social porque es una práctica generalizada que se extiende desde hace de 27 años de vigencia de la ley. Meter un freno drástico ante una velocidad tan acelerada, llevaría a que la maquinaria se rompiera por algún lado y eso precisamente ocurriría el mismo día de la eventual promulgación de esa ley. El mecanismo sería roto porque de cualquier forma, la venta de parcelas seguiría existiendo en los ejidos del país y se presentaría un fenómeno que ya experimentamos hace 30 años: la corrupción como conductora de los procedimientos agrarios paralelos.
Quienes sostienen esta postura, también mantienen una visión estática de la realidad campesina y desconocen la historia reciente del país y el desbarajuste del crecimiento de las ciudades que vieron como crecía explosivamente la población en la etapa más explosiva (1965-1995). Es fácil recordar como aquel crecimiento se hizo de manera anárquica, violenta, que permitió el florecimiento de prácticas de corrupción y especulación que dieron vida a organizaciones campesinas impresentables como Antorcha Campesina, por ejemplo. Los que vivimos en el Valle de México podemos atestiguar cómo Ecatepec, Chalco, Naucalpan y otros municipios se hicieron conurbados por la venta ilegal de tierras ejidales. Lo mismo sucedió en Toluca, Guadalajara, Monterrey y prácticamente en todas las ciudades del país.
La defensa del ejido no pasa porque las leyes ignoren la realidad y se hagan inobservables desde su promulgación misma.
- Una alternativa posible. La visión ecléctica
Defender el ejido significa dejar abierta la posibilidad que la tierra ejidal se transforme en particular y no enarbolar una trasnochada bandera que ve en la privatización a todos los demonios del neoliberalismo.
Se requiere regular el dominio pleno, controlarlo, orientarlo, fijarle los límites que determine una política agraria de avanzada. No puede mantenerse la libertad irrestricta de la Ley Agraria que sí atenta contra el ejido.
Es necesario propiciar un desarrollo territorial que ordene el crecimiento de las ciudades y las actividades productivas y no como ahora que son los individuos, dentro y fuera del ejido, los que determinan esos elementos de desarrollo, mientras los integrantes de los tres órdenes de gobierno sólo se asombran de cómo crecen las ciudades. Se requiere que dejemos de crear fantasmas como la Sedatu que de reguladora en amteria no tiene nada; literlamnete es un estorbo que no mantiene una política agraria nacional, que no hace posible la concatenación de acciones de los gobiernos de los estados y los ayuntamientos y que éstos contribuyan con muy poco al desarrollo regional a través de controles a la proliferación de viviendas y empresas en lugares no aptos para ello. Que la Procuraduría Agraria deje de medrar en los ejidos y se convierta en promotora del desarrollo, que el RAN deje de ser un negociante de documentos.
Las dos iniciativas de ley que se presentaron ante el Congreso y de manera muy diluida ante la opinión pública, se analizaron en el presente documento. Son dos posturas que reconocen que la reforma a la ley es impostergable. A pesar de ello, no basta confiar en la madurez del Congreso para que la discusión y negociación no responda a intereses políticos y, peor aún, partidistas. Ha pasado nueve meses de su presentación y son muy pocos los foros en los que se han discutido entre todos, especialmente a los campesinos. Por ellos nos referimos a los sujetos agrarios que viven en el campo y no a las organizaciones que los representan, ni las del PRI, ni las de Morena. Sería gravísimo que las prácticas clientelares del PRI se reprodujeran ahora ante una realidad política diferente. La amplia base política del régimen no puede perder piso y pensar que, sin más qué hacer, es el tiempo de Morena Es necesario influir decisivamente en la realidad campesina a partir de una legislación adecuada, entre muchas otras prácticas que otorga la política. Si se cree que desplazar a la CNC como organización campesina mayoritaria es el objetivo, estamos entonces con una confusión absoluta.
El dominio pleno debe ser uno de los motores de una nueva política territorial en el campo mexicano, que conlleve un mayor crecimiento económico tanto de otros sectores de la economía, como del mismo ejido. Deben establecerse más requisitos para su otorgamiento y la decisión se centre en la definición de qué tierras son aptas para que salgan del régimen ejidal.
La tierra tiene un valor social y ello implica que no en cualquier superficie se puede fincar un conjunto de solares, una fábrica o un área de servicios. Antes que el derecho individual del ejidatario para transformarla en pequeña propiedad para su venta, está el derecho de la sociedad para que ese terreno no rompa los equilibrios productivos que deben prevalecer en el campo mexicano. El problema de la definición de estos conceptos es mayúsculo y rebasan el orden estrictamente ejidal y, en muchas ocasiones, el municipal. Si una parcela puede convertirse a la propiedad particular en el municipio de Texcoco, por ejemplo, tendía que ser un orden metropolitano el que defina la posibilidad de hacerlo o no.
Sin embargo desde el ámbito ejidal la transferencia de la tierra a personas ajenas puede transparentarse para que deje de ser fuente de corrupción al interior del ejido, pero también para que el cambio jurídico de la tierra sea por derroteros distintos. Un primer elemento está en hacer que los hijos y cónyuge del posible vendedor de la parcela acudan obligatoriamente al notario público para dar su visto bueno en la operación de compraventa. Este solo hecho haría que el proceso de desamortización perdiera el dinamismo que ahora mantiene en razón de que el número de solicitudes de enajenación parcelaria disminuiría considerablemente.
Otro está en que la constancia de vecindad de una persona ajena al ejido no la extienda el comisariado, sino el ayuntamiento, en uso de sus facultades legales. Uno más está en impedir la construcción de casas habitación y fincas de reposo en tierras con evidentes aptitudes agropecuarias.
Una más tiene que ver con la denuncia a la Procuraduría Agraria acerca de la división de la parcela ejidal con fines de vivienda para los familiares del ejidatario o cualquier otra persona, en virtud de que el dominio pleno debe estar prohibido en aquellas parcelas en las que previamente se haya dividido con fines de reparto a la familia o a otras personas. La minifundización que se exacerba con este mecanismo debe castigarse para impedir que por la vía de los hechos, los ejidatarios fuercen un cambio de destino. Debe combatirse la antieconómica idea que las parcelas son para que los hijos de la familia cuenten con un pedazo de ella para fincar su casa habitación.
El dominio pleno únicamente debe otorgarse únicamente en los casos en los que las características productivas de las tierras tengan un uso en el que el beneficio económico que largo plazo se obtenga de la producción agropecuaria, sean marcadamente inferiores a los que se obtendrían por otro uso productivo. Deben realizarse los estudios pormenorizados a los usos de suelo en cada municipio para que sean los que permitan la autorización del dominio pleno.
Lo que se busca es que sea la vocación productiva de la tierra la que determine el otorgamiento del dominio pleno. Es una aberración que en el Bajío, por ejemplo, se destine tierra a la vivienda sobre las tierras que tienen los más altos índices de productividad del país. De esta manera se combaten los afanes salinistas de irrestricta libertad al dominio pleno para dar rienda suelta a que una verdadera palanca de desarrollo económico que genere círculos virtuosos para la concatenación de inversiones de distinta índole y la creación de empleos bien remunerados.
Es verdad que una política pública en este sentido se enfrentaría con dos problemas mayores. Por un lado está que puede ser una actividad rápidamente corrompible porque el órgano encargado de determinar el uso del suelo estaría sujeto a muchas las presiones de distintos calibres. A pesar de ello, la corrupción se ataca con el establecimiento de distintos controles y con transparencia en la información, por lo que habría que trabajar para desarrollar un efectivo antídoto contra esas prácticas.
Por el otro es que centralismo que provocaría una medida así que podría generar dos efectos perniciosos: el poder excesivo de ese órgano y la lentitud en el procesamiento de la información y en la tramitación de las solicitudes. Fenómenos que también se pueden combatir con una efectiva instrumentación de los mecanismos que hagan expeditas las respuestas a las solicitudes y controlen un poder desmesurado.
Para concluir, dos ideas rápidas respecto al órgano que se encargaría de la instrumentación de esta política pública. El Sistema Nacional de Planeación Democrática nos orienta al respecto y a través de la estructura de los Consejos Estatales de Planeación pueden definirse los ámbitos de actuación de los que participan: ejidos, organizaciones campesinas, organizaciones empresariales, organizaciones sociales, ayuntamientos, gobiernos estatales, que lleven a una clara delimitación de responsabilidades y funciones. También podría crearse, de acuerdo a una de las iniciativas, el Instituto de Desarrollo Agrario que tendría entre sus funciones, la de determinar la procedencia de las solicitudes de dominio pleno
En un documento posterior se describirá la conveniencia de una y otra alternativa y sus posibilidades de éxito.
Una sociedad informada es aquella que cuenta con el conocimiento y el poder, por ello la información es poder, ya que posibilita a la misma a ser crítica y permite tomar decisiones de manera acertada.
