Última actualización el 18 de noviembre de 2019
Roberto Baltazar Márquez1
De manera llana, el diccionario establece que cuando algo sufre una trasformación, su naturaleza se altera y adquiere cualidades distintas; no dice cuánto o qué tanto. Es por esta condición, un concepto general que debe entenderse de manera amplia. Para que se alcance esa trasformación es de entender que exista una acción que lo haga posible. Y bajo la misma lógica de Perogrullo, las cosas cambian y si no lo hacen, permanecen iguales.
En cambio, en una transformación social las cosas deben ser muy diferentes después que se aplique la acción que debe provocar el cambio. En el ámbito social son muy importantes las gradualidades que se obtengan ya sea por un cambio continuado o uno explosivo, ambos en las conductas de los individuos en sociedad y de sus instituciones. Por tanto, es de vital importancia medir las intensidades del cambio que hagan posible la modificación real de un estado de cosas.
Cuando el presidente de la República estableció que su gobierno es el de la cuarta transformación, equiparó a su administración con las tres grandes etapas que el ideario colectivo mantiene como las grandes gestas históricas del país: Independencia, Reforma y Revolución. Hizo una apuesta arriesgada, un tanto desorbitada, que además es fácilmente evaluable por la opinión simple del ciudadano o el estudio concienzudo del especialista, a condición que existan medidas de política y de política pública que puedan ser sujetas al escrutinio público.
Es comprensible que desde su campaña, el entonces candidato quisiera establecer una diferencia sustancial con el régimen político imperante, contra el que sostenía una lucha feroz. Ya como gobierno, el presidente insiste en presentar a la cuarta transformación como un logro de todos los días. Resulta meridiano el error en el enfoque, puesto que su legítima pretensión no puede ser más que una posición aspiracional, una ruta, un destino, una meta de largo plazo y no un calificativo del día a día, porque hacerlo así parece entonces una actitud propagandística, más que de gobierno.
Al menos así lo fue en los tres movimientos en los que se inspira el presidente. Hidalgo, Juárez y Villa y Zapata, solo por citar a sus representantes más conspicuos, vieron su participación como indispensable para transformar la realidad social, sin que ello significara que en el tiempo de su lucha se estableciera una auténtica transformación; entendían que esa aspiración idealizada llegaría al triunfar su movimiento. Hidalgo, Villa y Zapata tuvieron tiempo para enterarse que su causa fue derrotada y que la transformación anhelada, aunque en marcha, no había llegado. Con Juárez las cosas son distintas y en su lecho de muerte quizás pudo haber pensado que había transformado la realidad política que recibió catorce años antes al ser presidente por primera vez. Los cuatro estaban tan agobiados por el quehacer diario que no podían detenerse a pensar que la transformación había llegado.
Este uno de julio se cumplió un año que el presidente asumió el poder político del país y en este tiempo, el sector agrario ha sido olímpicamente olvidado. No existe una sola acción institucional distinta a las emprendidas en los últimos veintisiete años en las instituciones del sector, mucho menos una auténtica transformación en las relaciones sociales de los núcleos agrarios del país.
Muchos dirán con algo de razón que esa transformación requiere tiempo y que las iniciativas de ley que están en la arena de discusión y son los instrumentos legales que se necesitan para modificar la situación de los ejidos y comunidades; eso es cierto y el sistema requiere también el beneficio de la duda. Sin embargo, en el horizonte de un sexenio, un año es una eternidad y contar con dos iniciativas no discutidas a nivel social, tiene una alta dosis de ineficiencia; quiere decir que los personajes del sector estuvieron cruzados de brazos antes de la contienda electoral y no lo prepararon un proyecto agrario, ello sin considerar el hondo desprecio que la cuestión agraria tiene ante una franja importante de la opinión pública. Otros dirán que no, que era posible cambiar esta situación con la instrumentación de acciones en el marco de la actual ley con un simple golpe de timón en la conducción de las dependencias de sector, cosa que no se ha dado si vemos que quienes las dirigen representan los mismos intereses que se defendía en el sexenio anterior, por lo que su inoperancia está a la vista. Las delegaciones federales de las dependencias en los estados tienen exactamente el mismo funcionamiento de antes de que asumiera el poder la actual administración.
La Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional actúan con el mismo marco operativo que aprovecha la condición de inmovilismo para que algunos de sus integrantes se presten a la facilitación trámites en beneficio personal. Su operación diaria está anquilosada en procedimientos tradicionales superados por la dinámica agraria que es mucho más compleja de lo que imaginan esas mismas dependencias; su accionar es distorsionado por los vínculos de sus integrantes con los intereses particulares de muchos ejidatarios, comisariados ejidales, empresarios inmobiliarios, gobiernos estatales y municipales, en donde se configuran auténticos actos de delincuencia organizada. Entrar a una delegación estatal o una residencia de la PA es percatarse que con el cambio de gobierno nada cambió, más bien al contrario, toda vez que su alta precariedad presupuestal lleva a que las dependencias se alejen de los campesinos y a más rápidas componendas. Esta situación es insostenible para un gobierno que maneja la bandera del combate a la corrupción casi como opción única; no es posible que un campesino u organización llegue a las delegaciones estatales de esas dependencias y tenga que cruzar el mismo viacrucis de los últimos veintisiete años. El problema más grave es la insensibilidad, el pensar que las cosas se están haciendo bien, en razón de que el trámite diario no deja que se vea el bosque. Salir a hacer jornadas itinerantes de justicia agraria no es malo, de hecho se hacen desde hace veinte años, lo malo es que la presencia institucional tiene los mismos componentes de tardanza en la realización de los trámites, de ausencia de orientación legal en la gran mayoría de los ejidos y que no permea hacia todos los ejidatarios, de los abusos que se hacen con la tierra ejidal, en donde no existe una sola política pública para, por ejemplo, evitar la pulverización de la parcela y combatir el abandono de la tierra de sus vocaciones productivas.
Si a eso le sumamos que el órgano encargado de la impartición de justicia, el tribunal agrario, funciona del peor modo posible, con procedimientos lentos y violatorios de la ley, con magistrados que no están presentes en las audiencias, que no se promueve la formulación de declaraciones a partir de los hechos, como lo establece el principio de inmediatez que permita una mejor comprensión de los hechos; también está su incapacidad de hacerse llegar las pruebas que abonen en el mejor conocimiento de la causa para que la inmediación surta efectos; o tolerar la excesiva tardanza de las dependencias administrativas en presentar los documentos que le son requeridos, sin hacer efectivos los medios de apremio que tiene a su alcance, entre otras fallas procedimentales. No se agotan ahí los casos porque además están los más visibles como el de los secretarios con hondas relaciones con abogados litigantes, peritos oficiales venales que siempre están dispuestos a inclinar el teodolito del lado del que más paga, juicios eternos que empiezan su tardanza cuando señalan la celebración de la audiencia cinco meses después que se presentó la demanda; cuando la elaboración de la sentencia se puede llevar seis meses más. No es posible que para una jurisdicción voluntaria, un tribunal unitario fije diez meses para la celebración de la única audiencia en la que todo el procedimiento se desahogará y cuatro meses para publicar la sentencia y si el RAN se demora seis meses en expedir los certificados, un asunto en el que la justicia verdadera puede tardar un mes, se lleva año y medio. Están además los casos de magistrados que no tienen una circulación más acelerada con los que se vician las relaciones de poder que establecen con otros actores políticos y demás personajes de importancia en su región.
Todo lo anterior dentro de un hecho que público poco difundido que tiene que ver con la negociación política que le otorgó el control de los tribunales agrarios a personajes señalados del panismo y que hoy, en plena Cuarta Transformación, dispongan los nombramientos en el tribunal.
La carga institucional –PA, RAN, TSA- para los ejidatarios es gigantesca e injusta. Si un gobierno que tiene como única bandera el ataque a la corrupción lleva un año sin instrumentar una sola medida que destierre o ponga freno a las prácticas señaladas y otras que son comunes en las tres dependencias, no es de extrañar el desaliento campesino, el desorden al interior del ejido, la especulación como único mecanismo para generar riqueza en los ejidos y la demora en la impartición de justicia. Es de comprenderse entonces que el campo mexicano no tenga una mayor aportación al producto nacional: no es por la ineficiencia que le atribuyen sus números enemigos, es por el abandono en el que lo tienen el gobierno y los inversionistas privados.
Son varios los campos en los que una nueva legislación debe de actuar para que sea posible transformar la realidad agraria, aunque primero es necesario dejar asentado que la legislación a modificar, la de 1992, impulsó un modelo de desarrollo en el campo diametralmente opuesto al que emanó de la Revolución mexicana, porque liberalizó la mitad de las tierras del país haciendo que su propiedad pudiera transmitirse con más facilidad y a otro tipo de sujeto de derecho distinto al ejidatario; hizo posible que se creara un mercado de tierras gigantesco, del que sólo se excluía la propiedad pública. Ahí está el cambio, la posibilidad de que la tierra cambiara de propietario y de naturaleza, que dejara de ser de ejidatarios y de ejidos. Esas modificaciones se hicieron siguiendo la pauta de varios principios liberales, que no deben de confundirse con los neoliberales, error conceptual que se repite con asiduidad en la discusión pública de nuestros días. Esos principios buscan que los campesinos, arrebañados en ejidos y comunidades, disminuyan su relación con el Estado. Los liberales, desde Adam Smith, propugnan porque los individuos dispongan del libre albedrío, que prospere la propiedad privada y que el Estado se limite a la vigilancia de los actos de los individuos.
Los fenómenos sociales y económicos no son impuestos por los personajes de la historia; lo que hacen éstos, a lo más, es dejar su impronta de manera más o menos acentuada de acuerdo a sus capacidades y compromisos. Hidalgo, Juárez y Villa y Zapata simplemente encabezaron los reclamos de su tiempo y supieron darles curso, ya sea con la fuerza de la armas o bajo el imperio de la ley. Los idearios que dieron paso a los tres grandes movimientos nacionales no fueron producto de una acción individual, de una mente brillante que todo lo ve y todo lo sabe; no, son el resultado de procesos históricos en los que los gigantescos personajes a que nos referimos, son un eslabón más, seguramente el más importante.
Lo mismo sucedió cuando el «perverso» presidente Salinas que le dio forma a los aires de libertad que soplaban en el mundo y los reclamos de más independencia y autonomía a las organizaciones sociales, partidos políticos y movimientos sociales. El fin de siglo es el empoderamiento de los ciudadanos con demandas de libertad y fin del estado interventor. Las organizaciones sociales y particularmente las campesinas, reclamaban el fin de estado paternalista, aquel que todo lo decidía, del que la Ley Federal de Reforma Agraria es el mejor ejemplo y se ven los mecanismos de intervención grosera de las agencias del Estado para regular el funcionamiento del ejido y de la reforma agraria . Esas mismas organizaciones también respaldaron decididamente el desmantelamiento de la infraestructura social creada por el Estado en beneficio de los campesinos, con el pretexto de que el mercado permitiría que los campesinos se apropiaran de ella. Bajo este mecanismo desaparecieron Anagsa, Conasupo, Fertimex y otras de menor renombre, en tanto que auspiciaron que el crédito agrícola respondiera únicamente a los intereses del mercado.
Todos esos principios bajo los que se rigió la última década del siglo XX, tienen una orientación claramente liberal. La Ley Agraria de 1992 es una consecuencia de esos aires finiseculares y no se da de forma aislada ni por generación espontánea; son los mismos tiempos de la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, de la autonomía del Instituto Federal Electoral, del ahora Tratado México, Estados Unidos y Canadá, de la aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, hechos todos que coinciden en algo: la necesidad de que el Estado se retire de la sobrerregulación, de la representación indeseada, que regrese a la concepción liberal de gobierno. La Ley Agraria es ahora el mejor ejemplo de cómo el Estado se retira de la regulación de la propiedad ejidal y deja al garete 100 millones de hectáreas en manos de ejidatarios y comuneros, por la idea liberal de dejar las relaciones sociales y económicas en manos del mercado, “en un concepto más individual que social… en la que la soberanía del individuo debe ser respetada… es una aspiración escondida detrás de sinnúmero de programas políticos, formulaciones intelectuales y maneras de actuar”.
Bajo estas consideraciones históricas es como se debe modificar la Ley Agraria. Sin embargo, sus críticos no han sido lo suficientemente incisivos en mostrar sus limitaciones y en qué partes la ley actual es contraria a los principios liberales que la inspiraron. Algunos se limitan a señalar la necesidad de limitar y aún desaparecer el dominio pleno sobre tierras ejidales, sin percatarse que los principios que le dieron vida a ese principio siguen vigentes, a saber: la libertad individual como reina de la libertades, la desamortización de las tierras ejidales, según lo dicta el modelo económico bajo el que crece el país que exige que las tierras puedan cambiar la naturaleza de la propiedad, toda vez que en 27 años, los empresarios demostraron que no están dispuestos a establecer negociaciones con los campesinos para mantener sociedades propietarias de tierras que los involucre a ambos.
La desamortización es un proceso agrario estructural, como lo define Juan Carlos Pérez Castañeda: “la desamortización de la propiedad en tanto proceso agrario no responde a las fórmulas legislativas dadas o se manifiesta materialmente sobre la realidad de manera homogénea asumiendo la misma forma en todos los casos, sino que su desenvolvimiento y dirección obedece a las circunstancias específicas (históricas y jurídicas) que reviste cada situación concreta”. Lo que significa que no está en la decisión de un grupo de personas con poder modificarla. Lo estructural es tan fuerte que de emprender una reforma en ese sentido, las tierras dejarán de “estar muertas” y entrarán en un mercado paralelo, ilegal por estar fuera de la legislación, en la que los propietarios actuales serán los principales perjudicados, porque la ilegalidad sólo premia al corrupto y al poderoso económicamente. El error de quienes impulsan esta visión política es más ideológico que político al considerar que el ejido se protege así, sin darse cuenta que se provocaría un daño mayor.
Todos queremos proteger al ejido y el dominio pleno es un instrumento de la política pública, pero nadie lo percibe así. Actualmente funciona como un procedimiento de la libertad individual, en la que el Estado tiene una participación accesoria y procedimental y no de orientación del desarrollo económico. El dominio pleno es tan importante que debe ser una política pública del Estado y no una acción aislada de los individuos que, además, es fuente de los mayores actos de corrupción en el sector agrario.
El dominio pleno debe ser uno de los motores de una nueva política territorial en el campo mexicano, que conlleve un mayor crecimiento económico tanto de otros sectores de la economía, como del mismo ejido. Deben establecerse más requisitos para su otorgamiento y la decisión se centre en la definición de qué tierras son aptas para que salgan del régimen ejidal.
La tierra tiene un valor social y ello implica que no en cualquier superficie se puede fincar un conjunto de solares, una fábrica o un área de servicios. Antes que el derecho individual del ejidatario para transformarla en pequeña propiedad para su venta, está el derecho de la sociedad para que ese terreno no rompa los equilibrios productivos que deben prevalecer en un ejido. El problema de la definición de estos conceptos es mayúsculo y rebasan el orden estrictamente ejidal y, en muchas ocasiones, el municipal. Si una parcela puede convertirse a la propiedad particular en el municipio de Texcoco, por ejemplo, tendía que ser un orden metropolitano el que defina la posibilidad de hacerlo o no.
Sin embargo desde el ámbito ejidal la transferencia de la tierra a personas ajenas puede transparentarse para que deje de ser fuente de corrupción al interior del ejido, pero también para que el cambio jurídico de la tierra sea por derroteros distintos. Un primer elemento está en hacer que los hijos y cónyuge del posible vendedor de la parcela acudan obligatoriamente al notario público para dar su visto bueno en la operación de compraventa. Otro está en que la constancia de vecindad de una persona ajena al ejido no la extienda el comisariado, sino el ayuntamiento, en uso de sus facultades legales. Uno más está en impedir la construcción de casas habitación y fincas de reposo en tierras con evidentes aptitudes agropecuarias. Otra tiene que ver con la denuncia a la Procuraduría Agraria acerca de la división de la parcela ejidal con fines de vivienda para los familiares del ejidatario o cualquier otra persona.
Una decisión de este para esta cuestión tan extraordinaria es tan compleja que requiere una discusión mucho más amplia, aunque es claro que la peor decisión posible es dejar la conversión al dominio pleno en los términos que actualmente establece la ley Agraria.
El principio liberal de que la propiedad privada sea la que prevalezca debe ser acotado para que sirva de orientación de una política pública que impulse la defensa del ejido, el ordenamiento de la propiedad, el crecimiento de las ciudades y el desarrollo económico.
1Realizó estudios de posgrados en: Esp. Políticas Públicas y Equidad de Género, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Planeación y Operación del Desarrollo Municipal y Regional: Metodología y Herramientas, Instituto Nacional de Administración
Pública, A.C. El Enfoque Territorial del Desarrollo Regional, ONU (FAO-FODEPAL)
